以案說(shuō)法: 從一起政府采購(gòu)類(lèi)行政復(fù)議案件看行政程序中的陳述申辯權(quán)
作者： 財(cái)政部條法司
本案為財(cái)政部審理的一起政府采購(gòu)領(lǐng)域行政復(fù)議案件。某省財(cái)政廳在某政府采購(gòu)項(xiàng)目的投訴處理決定中，認(rèn)定投訴事項(xiàng)成立，合格供應(yīng)商不足三家，應(yīng)予廢標(biāo)；同時(shí)根據(jù)采購(gòu)人的說(shuō)明認(rèn)定采購(gòu)合同已簽訂但未履行，決定中標(biāo)結(jié)果無(wú)效，責(zé)令重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。投訴處理過(guò)程中，因投訴人和投訴事項(xiàng)均不直接涉及中標(biāo)供應(yīng)商，財(cái)政廳沒(méi)有通知中標(biāo)供應(yīng)商參加投訴處理程序。在后續(xù)行政復(fù)議程序中，中標(biāo)供應(yīng)商主張采購(gòu)合同已經(jīng)履行，依法不應(yīng)重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。財(cái)政部認(rèn)為，本案因程序違法導(dǎo)致事實(shí)不清、證據(jù)不足，撤銷(xiāo)了財(cái)政廳作出的投訴處理決定。
【基本案情】
某采購(gòu)人委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)以公開(kāi)招標(biāo)方式開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)，采購(gòu)標(biāo)的為室外急救站，物品配置包括自動(dòng)體外除顫儀、輪椅、電子血壓計(jì)、紅外線體溫槍等。其中，自動(dòng)體外除顫儀為第三類(lèi)醫(yī)療器械，輪椅、電子血壓計(jì)、紅外線體溫槍為第二類(lèi)醫(yī)療器械。甲公司、乙公司、丙公司共三家供應(yīng)商參與投標(biāo)。經(jīng)開(kāi)標(biāo)評(píng)審，甲公司中標(biāo)。
中標(biāo)公告發(fā)布后，乙公司向采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑，采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)作出質(zhì)疑答復(fù)，認(rèn)為質(zhì)疑不成立。乙公司對(duì)質(zhì)疑答復(fù)不滿意，向財(cái)政廳提出投訴，投訴事項(xiàng)是：部分采購(gòu)產(chǎn)品為二類(lèi)醫(yī)療器械，丙公司沒(méi)有經(jīng)營(yíng)二類(lèi)醫(yī)療器械的資格，沒(méi)有履行合同所必需的設(shè)備和專(zhuān)業(yè)技能能力，不具備投標(biāo)資格，屬于無(wú)效投標(biāo)；采購(gòu)項(xiàng)目符合條件的有效投標(biāo)供應(yīng)商不足三家，應(yīng)予廢標(biāo)。
財(cái)政廳受理投訴后，向采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、丙公司發(fā)送投訴書(shū)副本，通知其提交說(shuō)明及相關(guān)證據(jù)。其中，采購(gòu)人答復(fù)稱(chēng)，甲公司已將合同寄給采購(gòu)人，采購(gòu)人已蓋章，但尚未告知甲公司且未將合同寄回給甲公司。經(jīng)調(diào)查，財(cái)政廳作出《投訴處理決定》，認(rèn)定：根據(jù)《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》第三十條、第三十一條和《醫(yī)療器械經(jīng)營(yíng)監(jiān)督管理辦法》第四條的規(guī)定，采購(gòu)產(chǎn)品包含第二、三類(lèi)醫(yī)療器械，投標(biāo)人應(yīng)取得醫(yī)療器械經(jīng)營(yíng)備案憑證以及醫(yī)療器械經(jīng)營(yíng)許可證。丙公司未取得相應(yīng)資格，不能保證產(chǎn)品質(zhì)量和履約能力，不符合《政府采購(gòu)法》第二十二條第一款第三項(xiàng)和第六項(xiàng)的規(guī)定，不具備參加政府采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)具備的條件。由于丙公司不是合格供應(yīng)商，該項(xiàng)目有效供應(yīng)商不足三家，存在《政府采購(gòu)法》第三十六條第一款第一項(xiàng)的情形，應(yīng)予廢標(biāo)，投訴事項(xiàng)成立。由于采購(gòu)合同已經(jīng)簽訂但尚未履行，根據(jù)《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)）第三十二條第一款第三項(xiàng)的規(guī)定，決定中標(biāo)結(jié)果無(wú)效，責(zé)令重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。隨后，財(cái)政廳向采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、乙公司、丙公司送達(dá)了《投訴處理決定》。
甲公司不服，向財(cái)政部申請(qǐng)行政復(fù)議，請(qǐng)求：（1）撤銷(xiāo)《投訴處理決定》。（2）采購(gòu)人應(yīng)與甲公司繼續(xù)履行合同。甲公司的主要理由是：（1）乙公司是對(duì)招標(biāo)文件提出質(zhì)疑，已超過(guò)法定質(zhì)疑期限，財(cái)政廳不應(yīng)受理投訴。（2）財(cái)政廳未通知甲公司參加行政程序，亦未向甲公司送達(dá)《投訴處理決定》，程序違法。（3）甲公司已簽訂政府采購(gòu)合同并履行，財(cái)政廳不應(yīng)當(dāng)責(zé)令重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。
針對(duì)甲公司上述理由，財(cái)政廳主要觀點(diǎn)是：（1）乙公司就丙公司被認(rèn)定為有效投標(biāo)提出質(zhì)疑，應(yīng)自評(píng)審結(jié)束之日起算，未超過(guò)法定質(zhì)疑期限。（2）根據(jù)財(cái)政部令第94號(hào)第二十一條和第三十四條的規(guī)定，財(cái)政部門(mén)向“與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人”發(fā)送投訴答復(fù)通知書(shū)及投訴書(shū)副本，并送達(dá)投訴處理決定，已刪除《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》（財(cái)政部令第20號(hào)，有效期為2004年9月11日至2018年2月28日）第二十條關(guān)于將投訴處理決定通知“與投訴處理結(jié)果有利害關(guān)系的政府采購(gòu)當(dāng)事人”的規(guī)定。甲公司屬于與投訴處理結(jié)果有利害關(guān)系的當(dāng)事人，并非投訴事項(xiàng)相關(guān)當(dāng)事人，財(cái)政廳無(wú)書(shū)面告知的法定義務(wù)。（3）甲公司所述已簽訂合同并履行，并無(wú)有效證據(jù)。
經(jīng)審理，財(cái)政部根據(jù)《行政復(fù)議法》第二十八條第一款第三項(xiàng)“證據(jù)不足”、“違反法定程序”的有關(guān)規(guī)定，決定撤銷(xiāo)《投訴處理決定》并要求財(cái)政廳對(duì)投訴重新處理。
【焦點(diǎn)問(wèn)題】
本案主要涉及丙公司是否具備投標(biāo)資格、應(yīng)否責(zé)令重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)、投訴處理程序是否合法等三個(gè)核心問(wèn)題。對(duì)此，財(cái)政部在行政復(fù)議決定中作出了如下認(rèn)定：
（一）關(guān)于丙公司是否具備投標(biāo)資格?！吨腥A人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第二十二條第一款第六項(xiàng)規(guī)定，供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)具有法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。根據(jù)《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》第三十條和第三十一條的規(guī)定，從事第二類(lèi)醫(yī)療器械經(jīng)營(yíng)的，由經(jīng)營(yíng)企業(yè)向食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)備案；從事第三類(lèi)醫(yī)療器械經(jīng)營(yíng)的，經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)向食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)許可。本案中，采購(gòu)產(chǎn)品包含第二類(lèi)和第三類(lèi)醫(yī)療器械。即使招標(biāo)文件未予以明示，政府采購(gòu)活動(dòng)也應(yīng)當(dāng)符合上述相關(guān)法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。經(jīng)財(cái)政部核查，丙公司并未取得相應(yīng)醫(yī)療器械經(jīng)營(yíng)備案憑證和經(jīng)營(yíng)許可證，因此，其并不符合《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第二十二條的規(guī)定，不具備參加政府采購(gòu)活動(dòng)的條件。據(jù)此，參加采購(gòu)項(xiàng)目的合格供應(yīng)商不足三家，投訴事項(xiàng)成立，《投訴處理決定》認(rèn)定事實(shí)清楚。
（二）關(guān)于應(yīng)否責(zé)令重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。根據(jù)財(cái)政部令第94號(hào)第三十二條第一款的規(guī)定，經(jīng)認(rèn)定成立的投訴事項(xiàng)影響采購(gòu)結(jié)果且已確定中標(biāo)供應(yīng)商的，財(cái)政部門(mén)應(yīng)結(jié)合在案證據(jù)，區(qū)分政府采購(gòu)合同是否已簽訂、政府采購(gòu)合同是否已履行等情況，予以不同處理。本案中，甲公司作為原中標(biāo)供應(yīng)商，因未參加投訴處理程序，未能就政府采購(gòu)合同的簽訂及履行情況予以說(shuō)明?！锻对V處理決定》僅依據(jù)采購(gòu)人單方面的相關(guān)說(shuō)明認(rèn)定政府采購(gòu)合同已簽訂且尚未履行，并根據(jù)財(cái)政部令第94號(hào)第三十二條第一款第三項(xiàng)的規(guī)定責(zé)令重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)，證據(jù)不足。
（三）關(guān)于投訴處理程序是否合法。財(cái)政部令第94號(hào)第二十一條第四項(xiàng)規(guī)定，財(cái)政部門(mén)受理投訴后應(yīng)向與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人發(fā)送投訴答復(fù)通知書(shū)及投訴書(shū)副本?！吨腥A人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第五十六條和財(cái)政部令第94號(hào)第三十四條規(guī)定，財(cái)政部門(mén)應(yīng)將投訴處理決定書(shū)送達(dá)與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人。本案中，乙公司向財(cái)政廳提出投訴，認(rèn)為采購(gòu)項(xiàng)目的合格供應(yīng)商不足三家，應(yīng)予廢標(biāo)。甲公司作為原中標(biāo)供應(yīng)商，與投訴事項(xiàng)的處理結(jié)果有利害關(guān)系，屬于與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人，財(cái)政廳應(yīng)當(dāng)給予甲公司陳述和申辯的權(quán)利，并依法向其送達(dá)《投訴處理決定》。財(cái)政廳受理投訴后未向甲公司發(fā)送投訴答復(fù)通知書(shū)及投訴書(shū)副本，亦未將《投訴處理決定》送達(dá)甲公司，違反了《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》和財(cái)政部令第94號(hào)的上述規(guī)定，程序違法。
【案例評(píng)析】
財(cái)政部門(mén)作為政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)，在政府采購(gòu)監(jiān)管過(guò)程中，不僅要保證行政行為的實(shí)體合法性，也要確保程序合法性。程序方面，財(cái)政部門(mén)要特別注意保障行政相對(duì)人或利害關(guān)系人的“陳述申辯權(quán)”，這也是行政行為程序正當(dāng)原則的應(yīng)有之義。在作出影響行政相對(duì)人或利害關(guān)系人權(quán)益的行政行為前，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取其陳述申辯意見(jiàn)，以避免其在缺乏相應(yīng)程序保障的情況下合法權(quán)益受到侵害。具體而言，需注意從以下三方面防范法律風(fēng)險(xiǎn)：
一、陳述申辯權(quán)適用于所有對(duì)外作出的行政行為。雖然目前我國(guó)行政程序法律體系中，僅行政處罰法和行政許可法有明確規(guī)定，但陳述申辯權(quán)作為行政程序正當(dāng)?shù)幕疽?，適用于所有對(duì)外具有法律效力的行政行為，已在司法審判實(shí)踐中得到普遍確認(rèn)，成為評(píng)判行政行為是否合法正確的重要依據(jù)。
二、有權(quán)陳述申辯的不僅僅是直接的處理對(duì)象等相對(duì)人，還包括其他利益可能受到影響的當(dāng)事人。對(duì)于權(quán)利義務(wù)可能受到行政行為影響，特別是不利影響的公民、法人或者其他組織，財(cái)政部門(mén)均應(yīng)當(dāng)在行政程序中給予其陳述申辯的機(jī)會(huì)。如果忽視了這一點(diǎn)，將可能影響事實(shí)的認(rèn)定和行政程序的合法性，導(dǎo)致行政行為被撤銷(xiāo)等不利后果。前述案例中，財(cái)政廳在處理投訴時(shí)，僅依據(jù)采購(gòu)人單方面的說(shuō)明認(rèn)定采購(gòu)合同未履行，未向合同的另一方當(dāng)事人即中標(biāo)供應(yīng)商進(jìn)行調(diào)查，未盡到足夠的調(diào)查責(zé)任。同時(shí)，中標(biāo)供應(yīng)商與“決定中標(biāo)結(jié)果無(wú)效，責(zé)令重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)”的投訴處理結(jié)果明顯有直接的利害關(guān)系，屬于政府采購(gòu)法規(guī)定的“與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人”，依法應(yīng)當(dāng)給予其陳述和申辯的權(quán)利。
三、保障陳述申辯權(quán)要合法合理。相關(guān)立法中對(duì)程序和時(shí)限有明確規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行，沒(méi)有明確規(guī)定的，可以按照合理性原則掌握。一是應(yīng)當(dāng)事先告知，在作出最終決定之前告知當(dāng)事人有陳述申辯的權(quán)利。二是告知的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)全面，一般應(yīng)當(dāng)包括違法事實(shí)、處理措施、法律依據(jù)、反饋意見(jiàn)的期限、不反饋的后果等；要求其反饋意見(jiàn)的時(shí)間也應(yīng)當(dāng)合理，不宜過(guò)短，并考慮郵寄方式的影響。三是應(yīng)當(dāng)審慎考量當(dāng)事人的意見(jiàn)。收到反饋意見(jiàn)后，在作出行政行為之前，應(yīng)當(dāng)有合理的審查時(shí)間；當(dāng)事人的意見(jiàn)成立的，可以改變擬作出行政行為的內(nèi)容。四是所有環(huán)節(jié)都要“踏石留印”，符合證據(jù)要求，以便在行政糾紛中維護(hù)財(cái)政部門(mén)的合法權(quán)益。