以案說法：財(cái)政部門如何依法行使行政處罰管轄權(quán)
作者： 湖南省財(cái)政廳
【基本案情】
2018年，某省公安廳將A市甲公司涉嫌騙取國家淘汰落后產(chǎn)能專項(xiàng)資金的案件線索依程序指定給B市公安局管轄。后經(jīng)B市公安局立案偵查后，B市某區(qū)人民檢察院指控甲公司法定代表人張某犯偽造國家機(jī)關(guān)公文罪，向B市某區(qū)人民法院提起公訴。法院于2020年3月刑事判決張某犯偽造國家機(jī)關(guān)公文罪，處以相應(yīng)刑罰。
B市公安局于2020年8月向B市財(cái)政局發(fā)出《案件移送函》指出，張某的行為違反了《淘汰落后產(chǎn)能中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金管理辦法》（財(cái)建〔2011〕180號(hào)）第十四條第一項(xiàng)之規(guī)定，但法院未對(duì)張某騙取中央財(cái)政專項(xiàng)資金的行為作處理，因此應(yīng)當(dāng)由財(cái)政主管部門對(duì)張某騙取的國家財(cái)政資金予以追回并依法處罰，根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第三條規(guī)定，將張某騙取國家財(cái)政資金的違法線索和相關(guān)證據(jù)移送至B市財(cái)政局依法處理。B市財(cái)政局接收了B市公安局移交的材料后，于2020年10月對(duì)甲公司作出《行政處罰決定書》，決定給予警告處罰，追回違反規(guī)定使用、騙取的淘汰落后產(chǎn)能中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金1200萬元,責(zé)令調(diào)整會(huì)計(jì)科目，上交違法所得，并處以騙取財(cái)政資金的10%罰款。
2020年10月，甲公司不服行政處罰決定，向某省財(cái)政廳提起行政復(fù)議，請(qǐng)求撤銷行政處罰決定。某省財(cái)政廳經(jīng)審查，認(rèn)定B市財(cái)政局超越職權(quán)作出行政處罰決定，撤銷該行政處罰決定書。同時(shí)向B市財(cái)政局發(fā)出《行政復(fù)議意見書》，建議B市財(cái)政局按照《財(cái)政監(jiān)督檢查案件移送辦法》（財(cái)政部令第53號(hào)）第十七條之規(guī)定書面向移送機(jī)關(guān)說明不予受理的理由，并退還案件材料。
【焦點(diǎn)問題】
（一）B市財(cái)政局作出行政處罰是否超越職權(quán)
經(jīng)審查，甲公司所在地為A市，其通過向A市工業(yè)和信息化局提交項(xiàng)目申請(qǐng)書，經(jīng)工信部門和財(cái)政部門逐級(jí)上報(bào)至財(cái)政部、工業(yè)和信息化部，申報(bào)淘汰落后產(chǎn)能中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第二十二條：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”，以及《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》（財(cái)政部令第69號(hào)）第三條：“財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按照財(cái)政管理體制、財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系對(duì)財(cái)政、財(cái)務(wù)等事項(xiàng)實(shí)施監(jiān)督”的規(guī)定，B市既不是違法行為發(fā)生地，按照財(cái)政管理體制B市財(cái)政局對(duì)案涉財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金也無財(cái)政事項(xiàng)監(jiān)督權(quán)限。因此，B市財(cái)政局對(duì)甲公司作出的行政處罰屬于超越職權(quán)。
（二）財(cái)政部門應(yīng)如何處理其他機(jī)關(guān)移送案件
本案中，B市財(cái)政局對(duì)公安機(jī)關(guān)移送案件無管轄權(quán)，應(yīng)根據(jù)財(cái)政部令第53號(hào)第十七條“對(duì)其他機(jī)關(guān)移送財(cái)政部門處理的案件，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)進(jìn)行審核，并作出是否受理的決定。對(duì)不予受理的，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)書面向移送機(jī)關(guān)說明不予受理的理由，并退還移送的案件材料；對(duì)予以受理的，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理，并在90日內(nèi)將處理結(jié)果書面通知移送機(jī)關(guān)”的規(guī)定，依法向移送機(jī)關(guān)說明不予受理的理由，并退還移送的案件材料。
【案例評(píng)析】
（一）財(cái)政部門如何正確行使行政處罰管轄權(quán)
行政處罰管轄權(quán)是對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰的權(quán)限進(jìn)行劃分，明確其分工的重要措施，是解決行政處罰主體在自己的職權(quán)范圍內(nèi)各司其職、各盡其責(zé)的主要依據(jù)。明確行政處罰管轄權(quán)是正確實(shí)施行政處罰的前提和基礎(chǔ)，有利于防止行政機(jī)關(guān)越權(quán)處罰或者重復(fù)處罰，推諉扯皮；同時(shí)也有利于具有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)依法有效地對(duì)違法行為給以制裁，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。
行政處罰管轄權(quán)包括地域管轄、級(jí)別管轄、事務(wù)管轄、指定管轄等。地域管轄又稱區(qū)域管轄、土地管轄，是指同級(jí)行政機(jī)關(guān)或者組織之間，按照各自轄區(qū)橫向劃分行政處罰的權(quán)限分工。財(cái)政部門的地域管轄權(quán)是指不同行政區(qū)域的財(cái)政部門之間分工和權(quán)限的劃分標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)財(cái)政部門僅能夠?qū)ζ湫姓^(qū)域內(nèi)的財(cái)政事務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，而不能進(jìn)行異地監(jiān)管。例如，財(cái)政部令第69號(hào)第三條規(guī)定“財(cái)政部門……按照行政區(qū)域?qū)?huì)計(jì)事項(xiàng)實(shí)施監(jiān)督”，明確了財(cái)政部門的地域管轄權(quán)。本案中，B市財(cái)政局作出行政處罰，即屬于違反了《行政處罰法》第二十二條以及財(cái)政部令第69號(hào)第三條規(guī)定的地域管轄原則。
至于對(duì)違法行為實(shí)施行政處罰由哪級(jí)行政機(jī)關(guān)管轄，由哪個(gè)具體的行政部門管轄，單憑地域管轄無法解決，是級(jí)別管轄和事務(wù)管轄規(guī)定的問題。級(jí)別管轄，是指同類上下級(jí)行政機(jī)關(guān)或者組織之間實(shí)施行政處罰的權(quán)限分工。級(jí)別管轄主要解決不同級(jí)別的行政機(jī)關(guān)分別管轄哪些違法行為。財(cái)政部門的級(jí)別管轄權(quán)是指上下級(jí)財(cái)政部門之間不同分工和權(quán)限的劃分標(biāo)準(zhǔn)。例如，《預(yù)算法》第八十八條“各級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督本級(jí)各部門及其所屬各單位預(yù)算管理有關(guān)工作，并向本級(jí)政府和上一級(jí)政府財(cái)政部門報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況”，注冊(cè)會(huì)計(jì)師法第五條“國務(wù)院財(cái)政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府財(cái)政部門，依法對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師、會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)”，《資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)財(cái)政監(jiān)督管理辦法》（財(cái)政部令第86號(hào)公布 第97號(hào)修改）第六條“各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局）（以下簡稱省級(jí)財(cái)政部門）負(fù)責(zé)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理”等，均包含了財(cái)政部門級(jí)別管轄權(quán)的規(guī)定。
事務(wù)管轄權(quán)，又稱職能管轄權(quán)，是指按照各個(gè)行政機(jī)關(guān)職能的不同而對(duì)行政處罰管轄權(quán)進(jìn)行的劃分。例如，《財(cái)政違法行為處罰處分條例》第二條規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門及審計(jì)機(jī)關(guān)在各自職權(quán)范圍內(nèi)，依法對(duì)財(cái)政違法行為作出處理、處罰決定”，明確了財(cái)政部門的行政處罰事務(wù)管轄權(quán)。財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)《預(yù)算法》《政府采購法》《會(huì)計(jì)法》《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)規(guī)定，在“職權(quán)范圍內(nèi)”行使行政處罰權(quán)。
（二）財(cái)政部門行政處罰管轄權(quán)的特別規(guī)定
共同管轄的解決規(guī)則——指定管轄?！缎姓幜P法》第二十五條規(guī)定“兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)都有管轄權(quán)的，由最先立案的行政機(jī)關(guān)管轄。對(duì)管轄發(fā)生爭議的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決，協(xié)商不成的，報(bào)請(qǐng)共同的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)指定管轄；也可以直接由共同的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)指定管轄”。指定管轄的原則和法律基礎(chǔ)是上下級(jí)行政關(guān)系。指定管轄權(quán)實(shí)質(zhì)上是行政管理權(quán)在管轄制度中的具體體現(xiàn)。因此，指定管轄強(qiáng)調(diào)的一是“共同”，二是“上一級(jí)”。在會(huì)計(jì)監(jiān)督領(lǐng)域，也有關(guān)于財(cái)政部門共同管轄的特別規(guī)定。《財(cái)政部門實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督辦法》（財(cái)政部令第10號(hào)）第三條第二款“跨行政區(qū)域行政處罰案件的管轄確定，由相關(guān)的財(cái)政部門協(xié)商解決；協(xié)商不成的，報(bào)請(qǐng)共同的上一級(jí)財(cái)政部門指定管轄?！?/p>
管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移。前述級(jí)別管轄權(quán)，原則上上級(jí)財(cái)政部門不能越過下級(jí)財(cái)政部門對(duì)屬于下級(jí)財(cái)政部門監(jiān)督職權(quán)范圍的違法行為進(jìn)行處罰。但也有例外規(guī)定，根據(jù)財(cái)政部令第10號(hào)第三條第三款規(guī)定“上級(jí)財(cái)政部門可以直接查處下級(jí)財(cái)政部門管轄的案件，下級(jí)財(cái)政部門對(duì)于重大、疑難案件可以報(bào)請(qǐng)上級(jí)財(cái)政部門管轄?！边@種發(fā)生在上級(jí)財(cái)政部門與下級(jí)財(cái)政部門之間的管轄調(diào)整和變通，屬于管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移。
移送管轄。指行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)所查處的案件不屬于本部門管轄的，將案件移送有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)。財(cái)政部令第53 號(hào)第二條規(guī)定：“本辦法所稱財(cái)政監(jiān)督檢查案件移送，是指縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門和省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門的派出機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱財(cái)政部門）在履行監(jiān)督檢查職責(zé)時(shí)，對(duì)不屬于財(cái)政部門職權(quán)范圍的案件和其他事項(xiàng)，依法依紀(jì)移送其他機(jī)關(guān)處理的行為。”財(cái)政部令第53號(hào)對(duì)財(cái)政監(jiān)督檢查案件移送程序和要求做了具體規(guī)定，根據(jù)受移送機(jī)關(guān)的不同分為四種類型：向有管轄權(quán)的其他行政機(jī)關(guān)移送；涉及對(duì)公務(wù)員追究責(zé)任的，向監(jiān)察部門或具有人事管理權(quán)限的任免機(jī)關(guān)移送；案件涉嫌犯罪時(shí)向司法機(jī)關(guān)移送；其他機(jī)關(guān)移送財(cái)政部門處理的案件。本案中，某省財(cái)政廳在作出行政復(fù)議決定后，向B市財(cái)政局發(fā)出的《行政復(fù)議意見書》，及時(shí)建議B市財(cái)政局按照財(cái)政部令第53號(hào)第十七條之規(guī)定，對(duì)于其他機(jī)關(guān)移送財(cái)政部門處理的案件，但不屬于本機(jī)關(guān)管轄的，書面向移送機(jī)關(guān)說明不予受理的理由，并退還案件材料。