以案說法：一份《不予受理告知書》引發(fā)的財政行政履職問題思考
作者：浙江省財政廳
【基本案情】
2021年5月，某省財政廳收到公民李某的投訴信，來信要求對A會計師事務所出具審計報告過程中違法認證虛假發(fā)票、白條及其他虛假財務文書，并違法開展審計的問題進行審查。收到投訴信后，財政廳分別向A會計師事務所、審計事項委托人、投訴人李某等就投訴事項進行核實。經(jīng)調(diào)查，確認李某所投訴事項尚處于“擬委托”階段，審計事項委托人與A會計師事務所尚未簽訂委托協(xié)議，也未開展審計業(yè)務。在此基礎(chǔ)上，財政廳決定對李某的投訴不予受理，并向李某送達《不予受理告知書》。
投訴人李某不服，向財政部提起行政復議。財政部經(jīng)審查作出行政復議決定，維持某省財政廳作出的告知書。后李某不服財政部行政復議決定向法院提起訴訟，一審法院審理后認為李某的訴訟理由不能成立，對其訴訟請求不予支持，判決駁回李某的訴訟請求；李某不服一審判決，又提出上訴，二審法院判決駁回上訴，維持原判。
【焦點問題】
（一）某省財政廳作出的不予受理決定是否合法
根據(jù)《財政部門實施會計監(jiān)督辦法》（財政部令第10號）第十五條的規(guī)定，省財政廳有權(quán)對會計師事務所出具審計報告的程序和內(nèi)容進行監(jiān)督檢查，但監(jiān)督檢查的前提是會計師事務所已經(jīng)接受了委托、出具了相應的審計報告。某省財政廳收到投訴后，先后采用電話等方式分別向A會計師事務所項目負責人、審計事項委托人、投訴人李某等就投訴事項進行調(diào)查核實。在調(diào)查過程中，A會計師事務所辦公室主任及項目負責人均表示審計項目處于前期溝通階段，審計事項委托人擬委托A會計師事務所進行審計，但尚未簽訂審計業(yè)務約定書，也未開展審計業(yè)務；審計項目委托人表示，此前告知李某“已委托”A會計師事務所開展審計屬于表述不準確，并且除該項目外，審計項目委托人沒有委托A會計師事務所開展其他審計工作。某省財政廳也與李某進行多次電話核實，其也表明已知悉雙方尚未簽訂協(xié)議。根據(jù)《中華人民共和國注冊會計師法》第六條、第三十條規(guī)定，會計師事務所依法獨立、公正執(zhí)行業(yè)務，受法律保護；委托人委托會計師事務所辦理業(yè)務，任何單位和個人不得干預，因此在既未開展審計業(yè)務，更未出具審計報告的情況下，某省財政廳無權(quán)對李某投訴的尚未發(fā)生的審計行為進行干預。某省財政廳作出被訴告知書前已盡到充分審查義務，事實認定清楚，作出不予受理決定行為合法。
（二）某省財政廳七日內(nèi)作出決定程序是否合法
李某在訴訟中主張省財政廳作出被訴告知書違反《浙江省行政程序辦法》第四十八條“三日”的規(guī)定，屬于行政程序違法。某省財政廳于2021年5月28日收到李某寄送的投訴信， 5月31日至6月3日就投訴事項進行調(diào)查，并于2021年6月4日作出《不予受理告知書》并送達李某。在受理時間上，《浙江省行政程序辦法》第四十八條規(guī)定行政機關(guān)應當在三日內(nèi)作出處理，同時《財政部門實施會計監(jiān)督辦法》第三十七條規(guī)定：“財政部門對公民、法人和其他組織檢舉的違法會計行為案件，應當予以審查，并在七日內(nèi)決定是否立案?！狈ㄔ赫J為《財政部門實施會計監(jiān)督辦法》已對立案期限作出規(guī)定，該規(guī)章屬于財政部門實施會計監(jiān)督的特別法，如果在特別法和一般法規(guī)定不一致的情形下，應當適用特別法。故財政廳在收到李某的申請后，經(jīng)審查于七個工作日內(nèi)作出《不予受理告知書》并郵寄李某，程序合法。
【案例評析】
某省財政廳收到李某投訴后，作出的不予受理告知行為，屬于財政部門的行政履職行為。近年來，財政領(lǐng)域由行政履職行為引發(fā)的行政復議和行政訴訟案件多有發(fā)生，如何規(guī)范財政履職行為、防范履職法律風險，以下幾點值得關(guān)注：
（一）準確區(qū)分信訪和投訴舉報
在實踐中，信訪和投訴舉報往往都是以來信來訪的形式進入到行政機關(guān)，在來源上不易區(qū)別，需要從內(nèi)容上加以區(qū)分。信訪和投訴舉報這兩類行為對應的法律依據(jù)不同，適用的處理程序不同，后續(xù)的救濟方式也不同。辦理信訪答復，近期適用的是《中華人民共和國信訪條例》（2022年5月1日起適用《信訪工作條例》），收到信訪材料后需在十五個工作日決定受理與否、受理之日起六十日內(nèi)要辦結(jié)，信訪人對信訪答復不服，可以通過申請信訪復查復核進行救濟。而處理投訴舉報屬于行政履職行為，需要適用相應行政法律法規(guī)規(guī)章等的規(guī)定。比如辦理政府采購投訴，要適用《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例，以及政府采購領(lǐng)域的財政部規(guī)章；又如辦理會計師事務所投訴舉報，要適用《中華人民共和國注冊會計師法》《會計師事務所執(zhí)業(yè)許可和監(jiān)督管理辦法》（財政部令第97號）等法律和規(guī)章。對投訴舉報處理不滿意，有利害關(guān)系的行政相對人可以通過行政復議或者行政訴訟尋求救濟。準確區(qū)分信訪和投訴舉報，對財政部門正確履行職責具有非常重要的意義。
如果沒有把投訴舉報和信訪準確區(qū)分開來，用信訪流程處理了應屬于投訴舉報的事項，一方面可能存在程序違法的風險，另一方面如果存在需要進行行政處罰的情況，在程序銜接上也很難從信訪程序轉(zhuǎn)入處罰，應當處罰而沒有處罰就會產(chǎn)生行政履職不到位的風險。就本案來看，省財政廳收到李某來信后，通過內(nèi)導流程由辦公室交辦至有關(guān)處室，信訪件中的履職訴求被及時識別、分辦，從而由信訪轉(zhuǎn)為行政履職，相關(guān)處室即可根據(jù)行政程序進行辦理。
（二）準確把握行政履職程序要求
在財政行政履職領(lǐng)域，《行政處罰法》《政府采購法》《注冊會計師法》《財政部門實施會計監(jiān)督辦法》《財政違法行為處罰處分條例》《會計師事務所執(zhí)業(yè)許可和監(jiān)督管理辦法》等法律法規(guī)規(guī)章均對行政履職的受理、立案、調(diào)查、檢查、陳述申辯、聽證、送達等程序作出了詳細規(guī)定。在具體法律適用時，要特別注意把握一般法與特別法的關(guān)系，以本案為例，《浙江省行政程序辦法》第四十八條規(guī)定“行政機關(guān)收到公民、法人和其他組織的申請，應當予以登記，并當場或者在三日內(nèi)根據(jù)不同情形作出以下處理，法律、法規(guī)和規(guī)章另有規(guī)定的除外?！倍敦斦块T實施會計監(jiān)督辦法》第三十七條“財政部門對公民、法人和其他組織檢舉的違法會計行為案件，應當予以審查，并在七日內(nèi)決定是否立案”就是《浙江省行政程序辦法》第四十八條所提到的“對法律、法規(guī)和規(guī)章另有規(guī)定的除外”的“除外”?！敦斦块T實施會計監(jiān)督辦法》“七日”規(guī)定屬于財政部門實施會計監(jiān)督的特別法，而《浙江省行政程序辦法》“三日”的規(guī)定屬于一般法，在特別法和一般法規(guī)定不一致的情形下，應當適用特別法。
（三）做好行政履職全程留痕
行政履職全程留痕是行政執(zhí)法全過程記錄的工作要求，行政執(zhí)法全程留痕、可追溯，能有效促進嚴格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法，維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。在本案中，某省財政廳作出的不予受理告知行為，是基于充分調(diào)查的基礎(chǔ)作出。某省財政廳收到投訴后，分別向A會計師事務所項目負責人、審計事項委托人、投訴人李某等就投訴事項進行調(diào)查核實并留存相關(guān)證據(jù)。在行政復議訴訟過程中，向復議機關(guān)、審判機關(guān)提供了電話通話記錄等證據(jù)，證明作出被訴告知書前已盡到充分審查義務，在此基礎(chǔ)上作出了不予受理決定。本案省財政廳能得到復議機關(guān)、法院的支持，其關(guān)鍵前提就是做好了證據(jù)固定工作，如果本案沒有做好全程留痕工作，未妥善留存履職行為的相關(guān)證據(jù)，在行政訴訟舉證責任倒置的原則下將極大增加行政機關(guān)敗訴風險。